«дерево целей» государственного управления. Программно-целевой метод

Успешность организации во многом зависит от грамотного планирования. Максимальная прибыль и высокая рентабельность в перспективе - это всегда генеральная цель. Какова роль дерева целей в планировании?

Что такое objective tree

Управленческие цели представлены в большом количестве и разнообразии, поэтому каждое предприятие нуждается в комплексном, системном подходе к выбору их состава. Процесс постановки целей именуется целеполаганием.

Дерево целей организации (the objective tree) – это:

• структурированный перечень, схема организационных целей;
• иерархия разноуровневых целей;
• модель, которая позволяет упорядочить и объединить цели в единый комплекс.

Продуктом применения данного метода стратегического планирования должна стать логичная и простая схема управления предприятием. Дерево целей дает возможность обосновать генеральную цель и делает подцели более достижимыми.

Система целей определяется организационной структурой. Огромная структура, большое число отделов и рабочих линий потребуют разработки сложного «ветвистого» дерева со многими декомпозиционными уровнями.

Вершина

Дерево заполняется «сверху вниз», от центральных целей к второстепенным задачам. В «вершине» («корне») располагается генеральная цель, достижение которой – непростая задача. Значит, предстоит разложить ее на меньшие элементы, «цели-ветви», то есть провести декомпозицию. Так возникает план движения к главной цели.

Все последующие уровни формируются так, чтобы способствовать достижению предыдущего.

Ветви и листья

Ветви – подцели, простирающиеся от вершины, снова подвергаются разложению. «Побеги на ветвях» представляют собой следующий уровень целей. Процесс повторяется на каждом уровне до упрощения целей. Простота – это достижимость, понятность и логичность.

Все «ветви» описывают результат, который выражает конкретный показатель. Цели одной параллели не зависят друг от друга.

Дерево целей предприятия создается на основе 3 важных элементов любой цели.

«Листья» - это конкретные мероприятия для достижения цели. Характеристики и показатели, указанные на «листьях», способствуют выбору лучшего варианта:

• срок выполнения;
• вероятность достижения цели к запланированному сроку;
• стоимостные показатели;
• объем расходуемых ресурсов.

Элементы дерева в одной группе связываются между собой через логическое «И» (обозначается «∧»). Альтернативные группы взаимодействуют через «ИЛИ» («∨»).

Дерево целей организации. Пример

Рассмотрим простую схему целей для максимизации прибыли при росте результатов и снижении затрат.

Для приближения к генеральной цели (высокая рентабельность и максимум прибыли) предстоит проработать три направления. Внести полученные варианты в дерево целей организации. Пример представлен в форме таблицы.

Стратегия и цели Apple

Почему стратегия Apple является выигрышной?

Сфера деятельности компании – информация и радикально новые продукты для работы с ней. В приоритете процесс создания контента и его потребление.

Например, Apple обратила внимание на культурные аспекты. Была улучшена модель потребления музыки. С iPod слушать музыку на цифровых носителях и находить в Интернете стало удобнее.

Линейка iPod, iPhone и iPad исправляет минусы, совершенствует основные способы для создания и использования информации. Данная модель, применяемая для ноутбуков, настольных компьютеров, телевидения, позволит «яблочной» корпорации и дальше наращивать доход.

Итогом десятилетия стали три универсальных изобретения и бизнес-платформы. Они являются не самоцелью, а средством, позволяющим достигчь цели: получение доступа к основным способам информационного потребления.

Закономерно, что генеральной стратегией Apple является развитие уже существующей линейки продуктов.

Построение дерева целей организации на примере Apple

Основная цель любого бизнеса - расширение рыночных границ, завоевание бесконечного числа клиентов. Apple не является исключением и ставит в приоритет совершенствование своей линейки в интересах потребителя.

Рассмотрим дерево целей компании для такого продукта, как iPhone, ценность которого отражает девиз «Просто. Удобно. Эстетично». В качестве главной цели дерева определим улучшение iPhone с учетом интересов потенциальных пользователей.

Основными конкурентными и значимыми для потребителя факторами данного рынка являются:

• стоимость продукта;
• разнообразие функций и энергоемкая батарея;
• популярность бренда;
• технологии для ценителей;
• дизайн и размер;
• ассортимент (был упразднен Apple).

Дерево целей поможет ответить на вопрос: «Что делать?». Например, чтобы снизить стоимость, предстоит упростить интерфейс.

Какие отраслевые факторы необходимо создать? Какие свойства улучшить? Это объемы памяти, дизайн, игры и развлечения. На что ориентироваться: на функциональную составляющую или эмоциональную?

Таблица с подцелями iPhone по трем уровням

Дерево целей компании Apple представлено в упрощенном варианте в виде таблицы.

Для решения «последней мили» были выделены следующие задачи:

1. Использовать touch screen и добиться отсутствия кнопок.
2. Создать дополнительные опции.
3. Увеличить экран.

Следующий шаг – это заполнение «листьев» или мероприятий для достижения подцелей. Для этого обязательно указываются конкретные сроки выполнения задач, необходимый объем, ресурсы, стоимость и значимые количественные показатели.

Последний шаг – изображение целей в форме дерева с разветвлениями.

Дерево задач. Пример

Задачами называются подцели. Они не нуждаются в декомпозиции и увязках «цель-средство». Дерево целей включает в себя цели высшей и низшей ступени.

Задачи являются основой для создания программы по достижению отдельной цели низового уровня. Решение задачи – это совокупность действий.

Дерево целей, как вариант, может содержать следующие задачи.

Таким образом, упорядочивающим инструментом для создания программы развития фирмы становится дерево целей. Примеры подтверждают принцип его формирования «полноту редукции»: цели «дробятся» на подцели, пока исходная цель не становится ясной и достижимой.

Введение

Построение организационно-функциональной структуры любой управленческой системы начинается с определения ее целей. Цель - это мысленное предвосхищение результата каких-то усилий, какого-то вида человеческой деятельности; это продукт субъективного отражения объективной реальности с выходом на желаемый конечный результат.

Цель государственного управления - это тот конечный или конкретный промежуточный пункт на пути достижения определенного состояния общества (или его подсистемы) в соответствии с запрограммированными перспективами его развития. Однако цели государственного управления отражает их горизонтальный срез и не дает четкого представления об их субординации. Для того чтобы расположить управленческие цели в иерархическом порядке, проследить взаимосвязи между целями разного уровня и содержания, строится «древо целей» - структурированная, построенная по иерархическому принципу (распределенная по уровням, ранжированная) совокупность целей экономической системы, программы, плана, в которой выделены генеральная цель («вершина дерева»); подчиненные ей подцели первого, второго и последующего уровней («ветви дерева»). Название связано с тем, что схематически представленная совокупность распределенных по уровням целей напоминает по виду перевернутое дерево.

Построение такого «древа» в государственном управлении - это формирование перспектив государственного развития, обеспечивающих органическую взаимосвязь целей и подцелей разной сложности, разного уровня и разного содержания (социальных, политических, экономических, духовных и т.д.), а также их согласование для достижения запрограммированных изменений. «Древо» целей обеспечивает согласованность и органическое единство множества целей, их жесткую ориентированность на решение задач стратегического плана.

Идея представить систему целей государственного управления в виде «древа», уходящего корнями в социальную почву (социум), родилась довольно давно. Впервые идея метода «дерева» целей была предложена К. Уэстом Черчменом в 1957 году, в связи с проблемами принятия решений в промышленности и основана на получении иерархических структур путем последовательного разделения общей цели на подцели, подцелей - на функции, функций - на более детальные функции. Не случайно также сравнение социума с «почвой», которая питает «древо» целей. Если питательная среда не в состоянии обеспечить жизнедеятельность древа, последнее погибает, какими бы прекрасными порывами ни руководствовались его создатели. Цель только тогда реальна и конструктивна, когда замыслы и потребности управляющего соответствуют интересам и ресурсным возможностям управляемого.

Таким образом, актуальность данной темы сомнений не вызывает.

Объектом курсовой работы является государственное управление.

Предмет - особенности целеполагания и формирования «древа» целей, а также основные принципы государственного управления.

Цель данной курсовой работы - изучение дерева целей и принципов в системе государственного управления.

В процессе работы будут решаться следующие задачи:

изучить основные теоретические аспекты по изучаемой проблеме, а именно: дать общее понятие «управления» и «государственного управления»;

обозначить роль «дерева» целей в системе государственного управления;

охарактеризовать основные принципы государственного управления;

построить систему целей в управлении государственным недвижимым имуществом в Красноярском крае в виде «дерева» целей.

Теоретическую основу курсовой работы составляют труды отечественных и зарубежных ученых, которые рассматривают проблемы государственного управления, публикации в СМИ, ресурсы интернет.

Методы исследования: анализ литературы по данной теме, обобщение.

государственный управление недвижимость

1. «Древо» целей и принципы государственного управления

1.1 Понятие государственного управления

В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо или кем-либо. В подобном понимании оно трактуется и в наши дни. Сущностью управления является достижение результата путем целенаправленного воздействия. С точки зрения общенаучного понимания «управление общественными процессами выступает как целенаправленное воздействие людей на общественную систему в целом и на ее отдельные звенья, на основе познания и использования присущих ей объективных закономерностей в интересах обеспечения ее оптимального функционирования и развития, достижения поставленных целей».

Среди всех видов управления особое место занимает государственное управление, - целенаправленное воздействие государства на общественные процессы и явления, отношения и деятельность людей. Оно представляет собой разновидность социального управления, особого рода социальную деятельность, осуществляемую на профессиональных началах органами государственного управления и должностными лицами.

Природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласования разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где государственный аппарат выступает действенным механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики через систему административных учреждений.

Рациональное обеспечение социальной природы и сущность государственного управления предполагают возможность его рассмотрения и как системы, и как процесса. Государственная власть и управление в своей основе имеют правовую и политическую легитимность, а в реализации - силу государственного аппарата, обладающего средствами принуждения. Все вышеизложенное определяет необходимость рассмотрения государственного управления в широком и узком смысле.

В широком же смысле государственное управление рассматривается как целостная сфера деятельности государственной власти, всех её ветвей, органов, должностных лиц, во всех её формах и методах. Так, Г.В. Атаманчук определил управление как «целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т.д.). Аналогичное определение дает Н.И. Глазунова, который рассматривает государственное управление как целенаправленное организующее-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей. Г.Л. Купряшин характеризует государственное управление как деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях. О.М. Рой рассматривает государственное управление как процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти. И.А. Василенко характеризует государственное управление как систему принятия политических и административных решений, которые проводятся в жизнь с помощью административно-государственного аппарата.

В узком смысле под государственным управлением понимают лишь один специфический вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, которая направлена на регулирование процессов, явлений, отношений, связанных с жизнедеятельностью общества, и осуществляется на профессиональной основе.

Государственное управление имеет широкую сферу и масштабы применения - общегосударственный масштаб, региональный, местный уровни, уровень отдельной сферы и отрасли, коллектива. Оно осуществляется органами государственного управления и должностными лицами и всегда имеет властный характер, так как обладает полномочиями, производными от публичной власти.

Государственное управление представляет собой чрезвычайно сложную динамическую систему, каждый элемент которой передает, воспринимает и преобразует регулирующие воздействия таким образом, что они упорядочивают общественную жизнь. Признаку системности государственного управления в специальной литературе уделяется особое внимание, так как в эту деятельность вовлечены миллионы управленцев (государственных служащих и должностных лиц), принимающих и исполняющих правовые акты управления, а также граждан и, кроме того, колоссальные финансовые, организационные, материальные и человеческие ресурсы.

Системность государственного управления обеспечивает достижение поставленных задач и качественное осуществление управленческих функций, ибо она связывает в единое целое с помощью управляющего воздействия (прямых и обратных связей) субъектов и объектов управления.

Определение государственного управления содержат указание на его главное содержание - целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения для упорядочения, организации соответствующей системы и оказания на нее регулирующего влияния, т.е. обеспечения ее должного функционирования и возможного изменения. Г.В. Атаманчук указывает на три обязательных свойства государственного управления: управленческое воздействие опирается на силу государственной власти; распространенность государственного управления на все общество (его всеобщность) и системность.

С организационной точки зрения государственное управление - это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и пр.). Более конкретно - это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства.

Таким образом, государственное управление может быть определено как одна из форм деятельности уполномоченных на то субъектов, состоящая в практической организации осуществления его задач и функций, в непосредственном повседневном руководстве социально-политическими, социально-культурными отраслями, хозяйственной и межотраслевыми сферами деятельности на основе и во исполнение законов.

1.2 Целеполагание и формирование древа целей государственного управления

Любая система управления по определению есть целенаправленная система, имеющая иерархическое строение и организованная для достижения целей, называемых целями функционирования системы управления.

Цель - идеальное, мысленное предвосхищение результата деятельности. В качестве непосредственного мотива цель направляет и регулирует человеческую деятельность.

Теория управления определяет целеполагание как важнейший системообразующий элемент, исходный, определяющий признак любого управляющего воздействия. Если нет четкого видения, зачем, с какой целью необходимо воздействие на объект (вмешательство в его жизнедеятельность, регулирование), то изначально стоит отказаться от всякого воздействия. Управление в каждом отдельном случае должно быть целенаправленно.

Вопрос о целеполагании в управлении вообще, а в государственном управлении особенно, принадлежит к числу самых актуальных и важных для управленческой теории и практики. Выдвижение целей в государственном управлении, с одной стороны, касается всего общества, а с другой - опирается на государственную власть.

Формирование организационно-функциональной структуры институтов государственного управления начинается с определения целей. Соответственно цель государственного управления заключается в создании оптимальных условий достижения определенного уровня состояния общества и государства в соответствии с намеченными перспективами их развития.

Процесс целеполагания следует рассматривать как обоснование целей развития управляемого объекта на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения. Обоснование и четкая формулировка целей государственного управления является важной и значимой управленческой задачей. Так, Н.И. Глазунова отмечает, что обоснование цели имеет свои закономерности, обязательные процедуры (действия), выступая системообразующим этапом управляющего воздействия.

Первая закономерность целеполагания определяется тем содержанием, какое мы вкладываем в понятие «цель». Цель управления - это исходная категория управления, она отражает желаемое, возможное и необходимое состояние управляемого объекта, которое должно быть достигнуто; это тот идеал, та логически основанная конструкция, которую требуется создать и воплотить в жизнь.

Вторая закономерность целеполагания определяется субьективацией этого процесса. Цель формулируется людьми, выступает необходимым опосредующим фактором между объективными, реальными тенденциями, потребностями и волевой, субъективной, мыслительной деятельностью субъекта управления.

Третья закономерность (процедура) целеполагания - необходимость альтернативных социальных прогнозов, их прозрачное обсуждение и на этой основе структурирование целей по приоритетности. Только на пути взаимных договоренностей, открытого поиска оптимума целей возможны стабильность и развитие жизнедеятельности людей.

Четвертая закономерность (процедура) целеполагания обусловлена необходимостью переложения целей на формат программ и действий как стратегии развития на перспективу. Программы содержат концепцию развития общества (отдельной территории, отрасли, организации), ориентированную на повышение качества жизни граждан, обоснованный механизм ее реализации. Программы трансформируют в конкретные планы, содержащие четко обозначенные сроки реализации основных мероприятий программы, этапность, ресурсное обеспечение, методы, субъектов действий и степень ответственности за действия, выполнение плана.

Таким образом, в механизме государственного управления важнейшим его блокам является целеполагание как процесс обоснования целей развития управляемого объекта на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения. По мере реализации основных и обеспечивающих целей возникает огромное многообразие побочных целей, призванных обеспечивать целостность, динамизм и надежную управляемость государства как системы.

Сформировать структуру целей государственного управления, расположить их в строго иерархическом порядке, проследить взаимосвязь между целями разного содержания, их логику и взаимную увязку при достижении основной цели позволяет прием, получивший название «древа целей» , в которой, по существу, представлена общая стратегия управления, что придает ему системно-организованный характер (рис. 1).

Рисунок 1 - Фрагмент дерева целей

Построение дерева целей осуществляется для формализованного отображения процесса распределения целей по уровням управления. Посредством дерева целей описывается их состав, взаимосвязь, упорядоченная иерархия для чего осуществляется последовательная декомпозиция главной цели на подцели по следующим правилам:

общая цель, находящаяся в вершине графа, должна содержать описание конечного результата;

при развертывании общей цели в иерархическую структуру целей исходят из условия: реализация подцелей каждого последующего уровня является необходимым и достаточным условием достижения цели предыдущего уровня;

при формулировке целей разных уровней необходимо описывать желаемые результаты, но не способы их получения;

подцели каждого уровня должны быть независимы друг от друга и невыводимые друг из друга;

фундамент дерева целей должны составлять задачи, представляющие собой формулировку работ, которые могут быть выполнены определенным способом и в заранее установленные сроки.

В государственном управлении «древо» целей есть способ формирования структуры целей программы государственного развития, обеспечивающий взаимосвязь множества целей и подцелей разного содержания (социальных, политических, экономических, духовных и т.д.), их согласование для достижения качественных изменений в заданном направлении.

Древо целей образует конкретную систему зависимости, позволяющую определить место и роль каждой конкретной цели в достижении главной цели, разграничить их по степени важности при существующих условиях государственного управления.

Формирование древа целей государственного управления происходит по восходящей от общего к частному. Отправным началом служит главная цель. От нее берут начало отдельные составляющие промежуточные цели, которые в свою очередь расчленяются на более частные, восходя к своей вершине.

Стволом являются стратегические цели-задания, связанные с качеством жизни общества, его сохранением и развитием. Стратегические цели развертываются в оперативные, фиксирующие крупные блоки действий по достижению первых, а оперативные - в тактические, определяющие каждодневные и конкретные действия по достижению первых и вторых целей - это ветви «древа» целей. Таким образом, происходит целеполагание, целеопределение и целеутверждение государственного управления.

При построении «древа» целей государственного управления с учетом их иерархии нужно иметь продуманное определение стратегических целей, а затем произвести их «разветвление» по всем другим их видам. При этом важное значение принадлежит согласованию целей с тем, чтобы они поддерживали и взаимообусловливали друг друга. Необходима обоснованная субординация целей, при которой они как бы «работали» друг на друга и реализация одной цели становилась источником для другой, т.к. это усиливает механизм целеполагания в государственном управлении. И, конечно, первостепенная проблема заключается в достижении адекватности целей государственного управления потребностям и интересам общества, тем целям, которые объективно порождаются управляемыми объектами. Соблюдение таких требований может действительно превратить цели государственного управления в мощную движущую силу функционирования государства и развития общества.

Хотя построение древа целей - технико-методологический прием, который не несет в своей основе идеологической и политической нагрузки, сама совокупность элементов, составляющих «ствол», «ветви», «крону» и другие элементы древа, дает достаточно полное представление о характере государства, социальной направленности его целей, их приоритетности и средствах достижения. Идея представить систему целей государственного управления в виде древа, уходящего корнями» (средствами коммуникации) в «почву» (социум), родилась не случайно. В самом деле, общество, государство, с точки зрения жизнедеятельности, развития и функционирования, приспособления к условиям существования, принципиально не отличается от живого организма, то, и другое - системы, где совершаются процессы, которые могут быть описаны категориями теории систем. В частности, к обществу и государству применимо такое свойство системы, как стремление к достижению последовательного совершенствования, отработки механизмов обеспечения жизнедеятельности.

Сравнение социума с «почвой», которая питает древо целей, тоже не случайно. В этом находит подтверждение мысль классика о том, что человечество ставит перед собой только те задачи, которые оно в состоянии решить. Если питательная среда н в состоянии обеспечить жизнедеятельность древа целей, последнее погибает, какими бы прекрасными порывами ни руководствовались его создатели.

Таким образом, цели государственного управления, представленные в определенном «древе», должны соответствовать главному требованию - быть социально мотивированными, объективно обусловленными и обоснованными; быть системно организованными. При формировании древа целей государственного управления субъект управления должен обладать исчерпывающей информацией о потребностях и интересах общества, социальных групп, граждан государства, т.е. о нуждах общества в государственном управлении. Ему необходимо иметь отчетливое представление о ресурсной базе в самом широком смысле, включая материальные, финансовые, интеллектуальные, организационные возможности, правовое обеспечение и т.д. Это должно по возможности свести к минимуму элемент субъективизма при определении целей управления.

.3 Принципы государственного управления

Реализация целей государственного управления основывается на базисных положениях, которые заключаются в принципах государственного управления. Принципы управления - это исходные фундаментальные положения, наиболее общие правила, в соответствии с которыми осуществляется управленческая деятельность. Они содержат в себе закономерности, отношения, взаимосвязи, которые путем проб и ошибок человечество накопило в течение многих веков.

Принципы в системе государственного управления рассматриваются как фундаментальные, научно обоснованные и по большей части законодательно закрепленные положения, в соответствии с которыми строится и функционирует система государственного управления.

Г.В. Атаманчук определяет, что принцип государственного управления представляет собой закономерность, отношение или взаимосвязь общественно-политической природы и других групп элементов государственного управления (системы онтологических элементов), выраженную в виде определенного научного положения, закрепленного в большинстве своем правом и применяемого в теоретической и практической деятельности людей по управлению. К отличительным свойствам принципов государственного управления относятся их диалектичность и основанная на ней системность. Между различными принципами можно обнаружить определенные противоречия и вместе с тем взаимодополнения, взаимопереходы. При характеристике того или иного принципа приходится учитывать его взаимосвязь с другими принципами, дополняемость ими и зависимость от них.

В системе каждый принцип имеет структурно отведенное ему место, в ней и через нее он выражает и свою индивидуальность. Значит, полное раскрытие содержания и потенциала любого принципа государственного управления возможно лишь в рамках и с учетом его системных зависимостей.

С учетом специфики государственного управления можно выделить следующие подсистемы (блоки) принципов управления: общие (общесистемные), организационно-технологические, частные. Первые раскрывают содержательную и общецелевую направленность управления, вторые - ее организационную и технологическую стороны, третьи касаются главным образом непосредственного руководства деятельностью людей, участников управленческого процесса и исполнителей.

Д.П. Зеркин и В.Г. Игнатов выделяют следующие общисистемные принципы государственного управления:

) общеметодологические принципы, сформулированные на основе познания общих законов социального и государственного управления, закрепленные в политических и правовых нормах, или применяемые в качестве научно-практических рекомендаций; они определяют содержание государственного управления;

) организационные системно-структурно-функциональные принципы, закрепленные нормативно;

) принципы управления отдельными сферами общественной жизни: политической, экономической, социальной, культурной.

К общеметодологическим принципам относятся следующие.

Принцип объективности - один из основополагающих в системе государственного управления. Он критерий научности всех других принципов. Требование объективности, как принцип, означает необходимость адекватного отражения (достоверной информации) субъектом управления реального состояния общества и государства, актуальных общественных потребностей и интересов, возможностей их удовлетворения и действия в соответствии с полученной информацией. Объективность в управлении предполагает осознание и объяснение противоречий и конфликтов между группами интересов: социальными классами и слоями, между интересами государства и коммерческими интересами экономических и других юридических субъектов хозяйствования, между властью и населением и т.д.

Принцип экономии энтропии характеризует условие упорядоченности системы. Чем меньше величина энтропии, тем выше упорядоченность общественной системы. Стабильное состояние управляемой общественной системы - одна из целей управления в «древе целей». Обеспечение устойчивого изменения системы, перехода ее в новое состояние - основная цель государственного субъекта.

Принцип наименьшего действия - суть его в требовании отбирать из возможного арсенала управленческих воздействий те, в результате которых наблюдается минимальная величина энтропии. Иными словами, переход управляемого объекта в планируемое состояние осуществляется с наименьшими разрушениями.

Государственное управление - целенаправленная деятельность, ее универсальным принципом является высшая целесообразность действия управляющего субъекта. Этот принцип органически связан с принципами экономии энтропии и наименьшего действия, представляет их логическое продолжение, дополнение и конкретизацию. При этом следует отметить многообразие и даже альтернативность моделей его конкретизации. Вот некоторые из них: принцип экономии времени положен в основу определения производительности труда; «выбор времени», согласно теории управления, является ключевым моментом принятия решения; «метод проволочек» (затягивание времени) - одно из правил успешного действия и др.

Государственное управление - не всеохватывающая деятельность. Его сфера ограничена самоорганизацией гражданского общества. Из объективной необходимости сочетания управления с самоорганизацией общественной системы вытекает принцип ограниченной рациональности. Он фиксирует наличие естественных рамок позитивного воздействия государственного управления на общество как саморегулирующуюся систему.

Принцип обратной связи составляет один из главных элементов управленческого субъект-объектного отношения. Благодаря обратной связи субъектно-объектное отношение превращается в субъектно-субъектное. Управляемый объект, воспринимая управляющее воздействие, оказывает в свою очередь влияние на управляющего, выступая тем самым в роли субъекта.

Обратное воздействие может быть положительным, т.е. усиливающим исходящие от государственного органа импульсы, или отрицательным, ослабляющим их эффективность.

Следующая группа принципов, определяемых Д.П. Зеркиным и В.Г. Игнатовым характеризует управление как социально-политический процесс. Речь идет о принципах, которые формулируются на основе познания требований закона зависимости воздействия управляющего субъекта на объект от состояния системы управления и общественной среды. Система государственного управления должна соответствовать социально-экономическим, политическим и культурологическим особенностям общества, его национальным традициям.

Принцип демократизма заключается в реализации управляемыми (социальными группами, коллективами, индивидами) своего права непосредственно или через избираемые ими органы участвовать в управлении государством и обществом. Государство же обеспечивает необходимые организационные, политические и материально-технические условия для осуществления народом управленческой функции.

Законность и признание обществом, т.е. легитимность структур, правил, форм и методов деятельности государственных органов и поведения управляемых также является общим принципом государственного управления.

Принцип законности означает всеобщность требования соблюдать и исполнять законы. Органы государственной власти и должностные лица, органы местного самоуправления, граждане и объединения граждан обязаны соблюдать Конституцию и законы России. Применительно к государственному управлению принцип конкретизируется в ряде требований: верховенство закона и непосредственное действие конституционно закрепленных прав и свобод человека и гражданина; осуществление государственных властно-управленческих функций исключительно на основе законов и соответствующих им подзаконных актов; верховенство Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав и т.д.

Следующая группа - организационные и системно-функциональные принципы. Системный подход - фундаментальный принцип организации государственного управления как системы и обеспечения ее функционирования и развития. Он отражает объективно необходимую форму организации государственного управления. Данный принцип включает два аспекта:

) системный анализ как способ объяснения объектов и процессов государственного управления и разработки его теоретической модели;

) системосозидательная деятельность как практический процесс осуществления системного управления.

Системный анализ - это метод выявления и описания внутренних взаимосвязей между элементами государственного управления, объединяющих их в единое целое; это, вместе с тем, обоснование условий формирования системных признаков, тех или иных элементов: структур, процессов, действий. При этом акцент делается не на описании расположения и сочетания элементов, а на анализе реализуемых ими функций. Последние и есть отношения взаимозависимости между типичными, характерными для системы управления ролями, институтами, процессами и т.д.

В деятельности государства, в частности Российского, определенную роль играет принцип единства отраслевого и территориального управления, представляющий конкретное требование реализации централизма и демократии. В современной России проблема соотношения отраслевого и территориального подходов в управлении связана с осуществлением федеративной формы организации государства, но не исчерпывается им. Отраслевой подход как проявление централизма неотделим от территориального как воплощения горизонтальной демократии. Поэтому следует говорить о принципе единства отраслевого и территориального управления.

К числу организационных, системно-функциональных относятся принципы принятия государственных решений. Они обусловлены основными функциями управления и определяют структуру процесса принятия решений. Данные принципы выражают необходимость реализации функций в их единстве и последовательности. В них также фиксируются конституционные и другие нормативные установки, сформулированные в виде правил принятия решений. Г.В. Атаманчук предлагает следующую систематизацию принципов государственного управления:

) общественно-политические принципы, сформулированные в результате познания социальной природы государственного управления, общих закономерностей и основных особенностей его развития;

) функционально-структурные принципы, абстрагированные посредством исследования взаимодействий компонентов субъекта и объектов государственного управления и раскрывающие закономерности структуры государственно-управляющих воздействий;

) организационно-структурные принципы, отражающие характер, закономерности и специфику организационной структуры государственного управления (главным образом системы его органов) и служащие отправными моментами при ее формировании и совершенствовании, а также при организации государственно-управляющих воздействий;

) принципы государственно-управленческой деятельности, раскрывающие закономерности, отношения и взаимосвязи методов, форм и стадий управленческой деятельности государственных органов при формировании и реализации управленческих функций и поддержании собственной жизнеспособности.

Они также определяют следующие виды принципов: объективность, демократизм, правовая упорядоченность, законность, федерализм, разделение власти, публичность.

Так, принцип правовой упорядоченности государственного управления объективно обусловливает необходимость законодательного определения основных аспектов целей, функций, структур, процесса, самих принципов государственного управления. Следующий принцип разделения власти в государственном управлении имеет глубинное социологическое значение, состоящее в обеспечении и гарантированности принадлежности власти народу.

Принцип федерализма государственного управления призван отражать всю многогранность территориальной, социальной и национальной организации жизнедеятельности общества, дифференцировать и конкретизировать возможности власти применительно к региональной и локальной специфике.

Принцип публичности государственного управления воспроизводит демократическую, правовую государственность и обеспечивает связь государственного управления с обществом, гражданами. Этот принцип включает в себя: а) доступность государственного управления для граждан, что связано с их правом выбора состава соответствующих органов и участия в их деятельности; б) открытость (она более емкая, чем гласность) функционирования органов государственной власти и местного самоуправления; в) общественный контроль, в том числе через средства массовой информации, за основными государственно-управленческими процессами; г) судебный контроль за соблюдением в процессах государственного управления конституционно закрепленных интересов общества, прав и свобод граждан.

Структурно-целевые принципы государственного управления, отражающие закономерности, отношения и взаимосвязи рационального построения «древа» целей государственного управления, включают в себя принципы:

) согласованности целей государственного управления по основным параметрам, их непротиворечивость друг другу;

) взаимодополняемости целей, при которой одна цель способствует другой и ее усиливает;

) подчинения частных, локальных целей общим (стратегическим) - иерархию целей в «древе» целей государственного управления;

) превращения результатов реализации одних целей в источник других - последовательность в движении по достижению всей совокупности целей, представленных в «древе» целей государственного управления;

) распределенности целей по функциям государственного управления и управленческим функциям государственных органов - обеспечение перехода «древа» целей государственного управления в функциональную структуру государственного управления.

В числе структурно-функциональных принципов, характеризующих закономерности, отношения и взаимосвязи построения функциональной структуры государственного управления, можно назвать следующие принципы:

) дифференциации и фиксирования функций путем издания правовых норм - закрепления управленческих функций в компетенции органов государственной власти и местного самоуправления;

) совместимости, предполагающий совместимость однопорядковых управленческих функций в рамках компетенции одного органа, а также совместимость управленческих функций этого органа с управленческими функциями других органов в рамках их подсистемы или в целом организационной структуры государственного управления;

) концентрации, обусловливающий необходимость предоставления определенному органу таких управленческих функций и соответствующих ресурсов, чтобы исходящие от него государственно-управляющие воздействия действительно широко и мощно направляли бы, организовывали и регулировали управляемые объекты;

) комбинирования, направленный на то, чтобы определенная совокупность управленческих функций, исходящая из различных управляющих компонентов, в своей собственной организации не допускала дублирования и параллелизма;

) достаточного разнообразия, требующий, чтобы управленческие функции (воздействия), приходящиеся на тот или иной компонент системы управления, по количеству и содержанию отвечали различным управленческим потребностям последнего;

) соответствия управляющих воздействий реальным потребностям и запросам управляемых компонентов и, главным образом, управляемых объектов.

Среди структурно-организационных принципов государственного управления, связанных с закономерностями, отношениями и взаимосвязями построения организационной структуры государственного управления, выделяются такие принципы, как:

) единства системы государственной власти, обеспечивающий целостность, согласованность и действенность государственно-управленческих процессов;

) территориально-отраслевой, обусловливающий зависимость организационных структур от территории, отрасли производства и обслуживания, сферы общественной жизнедеятельности;

) многообразия организационных связей, раскрывающих реальные вертикальные и горизонтальные организационные взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в системе государственного управления;

) сочетания коллегиальности и единоначалия, вызванный спецификой организационного строения и порядка деятельности отдельных органов государственной власти и местного самоуправления;

) линейно-функциональный, раскрывающий объем и содержание подчиненности и управленческого взаимодействия в организационной структуре государственного управления.

Принципы необходимо применять скоординированно, во взаимосвязи друг с другом. Следует также отметить, что принципы государственного управления имеют одну характерную особенность. Будучи объективными по сути, они всегда реализуются через осознанную деятельность людей: чем выше поднимается человек по служебной лестнице, тем важнее превращение принципов в его личное убеждение, жизненную позицию.

Таким образом, научно обоснованная постановка целей государственного управления исключительно важна, потому что именно они обусловливают формирование и функционирование определенного механизма управления, содержание и принципы, стиль управленческой деятельности, выбор ее форм, методов, средств и технологических приемов

2. Применение метода «древо» целей в государственном управлении (на примере управления государственным недвижимым имуществом Красноярского края)

2.1 Характеристика Агентства по управлению государственным имуществом Красноярского края

Региональным органом в Красноярском крае по управлению государственным имуществом является Агентство по управлению государственным имуществом Красноярского края (далее - Агентство).

В сфере управления государственным имуществом, целью является увеличение доходов от эффективного управления имуществом.

Основными задачами для достижения указанной цели являются:

Обеспечение управления государственной собственностью края.

Обеспечение управления федеральной собственностью, переданной в управление края в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Обеспечение распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в случаях, установленных федеральным законодательством.

Обеспечение формирования доходов краевого бюджета за счет эффективного использования находящегося в государственной собственности края имущества.

Обеспечение реализации государственной политики в области разграничения и перераспределения государственной и муниципальной собственности.

Достижение целей и задач Агентства представляется возможным лишь за счет сохранения устойчивой положительной динамики доходов от использования и приватизации имущества, находящегося в государственной собственности Красноярского края.

По состоянию на 01.01.2013 в государственной собственности Красноярского края находится - 11175 объектов недвижимого имущества.

Комплекс государственной недвижимости (недвижимое имущество, недвижимость) Красноярского края представляет собой совокупность объектов недвижимости, являющихся собственностью субъекта РФ, и включает в себя такие объекты как земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, имущественные комплексы государственных унитарных предприятий, отдельные здания и помещения, объекты незавершенного строительства. К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество.

Таким образом, недвижимое имущество края является материально-вещественной базой функционирование его экономики, поэтому его эффективное использование должно стать одной из основных задач органов власти.

.2 Функционально-целевой подход к управлению недвижимым имуществом. Построение «древа» целей

Государственная недвижимости Красноярского края - это имущественный ресурс, который при эффективном использовании способен обеспечить быстрое экономическое развитие региона (в отличие от природных ресурсов), поэтому в основе управления недвижимым имуществом должен лежать функционально-целевой подход.

Система государственного управления, как и всякое социально организованное образование, состоит из функционально объединенных связями подсистем (элементов), которые обладают специфическими свойствами, благодаря чему и находят свое место в структуре организации. Организационно-функциональная структура государственного управления представляет собой определенным образом организованный, функционально взаимосвязанный состав системообразующих элементов (структурных частей): государственные институты, обеспечивающие функционирование системы управления, в их вертикальной и горизонтальной зависимости, в организационном взаимодействии и соподчиненности. Она определяется факторами организационно-функциональной устойчивости: подсистемами целей и принципов; разграничением компетенции, распределением функций и полномочий между субъектами и объектами управления; подсистемами используемых форм, методов, средств и ресурсов управления.

Система управления государственным недвижимым имуществом Красноярского края, кроме субъектов и объектов управления, формирующих основу любой социально-экономической системы, включает в себя также следующие элементы (подсистемы):

) механизм управления, в основе которого лежат цели, принципы, методы управления;

) управляющую подсистему: статическую (органы управления), динамическую (процессы управления);

) подсистемы обеспечения (учет, оценка, кадровое обеспечение, контроль эффективности и т.п.). Подсистемы обеспечения призваны создавать необходимые условия для функционирования основных подсистем в ходе реализации всех целевых установок.

Построение организационно-функциональной структуры управления начинается с определения его целей. Целью управления государственным недвижимым имуществом Красноярского края является:

оптимизация структуры недвижимого имущества в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;

внедрение в практику передовых методов управления недвижимым имуществом.

Принципы управления государственной недвижимостью Красноярского края представим в виде схемы (рис. 2).

Рисунок 2 - Принципы управления государственной и муниципальной недвижимостью Красноярского края

В соответствии с теорией системного анализа, - система управления недвижимым имуществом Красноярского края соответствует признакам открытой сложной вероятностной экономической системы, и представляет собой систему организационно-экономических отношений между субъектами по поводу организации воспроизводства, использования и трансформации ее объектов с целью реализации основополагающих социальных и экономических интересов общества и государства в контексте регионального управления.

Совокупность названных объектов регионального государственного недвижимого имущества Красноярского края, формирующая материально вещественную основу его собственности, является элементом этой системы.

Классификация объектов государственного и муниципального недвижимого имущества Красноярского края приведена на рис. 3. Приведенная классификация представляет собой распределение объектов собственности на однородные группы на основании общих существенных признаков, определяющих содержание и характер управленческих решений.

Рисунок 3 - Материально-вещественная структура государственной и муниципальной недвижимости Красноярского края

Сложность и многогранность проблем управления государственным недвижимым имуществом, обусловливает необходимость рассматривать его как ресурс, эффективное управление которым может быть обеспечено только при использовании принципов, методов и механизмов управления.

В основе эффективного управления недвижимым имуществом Красноярского края лежит организационно-экономический механизм, который представляет собой систему правовых, организационных и экономических мер по рационализации количества находящихся в собственности региона недвижимости.

Программно-целевой метод основан на системном использовании имеющихся ресурсов для достижения поставленной цели. В общем виде он представляет собой применение системного подхода и основывается на формировании целей социально-экономического развития и выявлении ресурсов, необходимых для их согласованной реализации.

Сформировать структуру целей в системе государственного управления недвижимостью Красноярского края поможет построение целевой модели в виде «древа» целей, посредством которого описывается их состав, взаимосвязь, упорядоченная иерархия, для чего осуществляется последовательная декомпозиция главной цели на подцели (рис. 4).

Рисунок 4 - «Древо» целей в системе управления недвижимостью Красноярского края

Управление недвижимостью Красноярского края осуществляется в рамках региональной «Концепции управления государственной и муниципальной собственностью», в основе которой лежит принцип соответствия объема и состава недвижимого имущества государственным и муниципальным функциям. Для решения задачи сокращения количества объектов недвижимости, не предназначенных для выполнения государственных функций, выделим функционально-целевое имущество - объекты недвижимости для осуществления функций и задач региона как субъекта РФ и имущество, утратившее такое значение (коммерческое имущество) (рис. 5).

Рисунок 5 - Классификация государственного и муниципального недвижимого имущества Красноярского края по целям управления

Таким образом, анализ управления недвижимым имуществом региона, приведенные дерево целей и классификация его по целям управления, позволит реализовать дифференцированный подход к выбору методов управления, способов распоряжения недвижимостью региона, что в свою очередь определит содержание и характер управленческих решений.

В результате применения «древа» целей к управлению государственной недвижимостью Красноярского края, сформировались цели, реализация которых необходима для достижения желаемого результата, определилась система зависимостей и роль каждой цели в процессе достижения главной цели, произошло разграничение подцелей по степени важности.

Заключение

Итак, резюмируя вышесказанное сделаем следующие выводы.

Государственное управление - это организующее и регулирующее воздействие государства по непосредственной практической организации общественных процессов в обществе.

Целеполагание - это важнейший системообразующий элемент, исходный, определяющий признак любого управляющего воздействия.

Цель государственного управления - это тот конечный или конкретный промежуточный пункт на пути достижения определенного состояния общества (или его подсистемы) в соответствии с запрограммированными перспективами его развития. Обоснование и четкая формулировка целей государственного управления является важной и значимой управленческой задачей.

Сформировать структуру целей государственного управления, расположить их в строго иерархическом порядке, проследить взаимосвязь между целями разного содержания, их логику и взаимную увязку при достижении основной цели позволяет «древо» целей.

Формирование «древа» целей государственного управления происходит по восходящей от общего к частному. Отправным началом служит главная цель. От нее берут начало отдельные составляющие промежуточные цели, которые в свою очередь расчленяются на более частные, восходя к своей вершине. Стволом являются стратегические цели-задания, связанные с качеством жизни общества, его сохранением и развитием. Стратегические цели развертываются в оперативные, фиксирующие крупные блоки действий по достижению первых, а оперативные - в тактические, определяющие каждодневные и конкретные действия по достижению первых и вторых целей - это ветви «древа» целей. Таким образом, происходит целеполагание, целеопределение и целеутверждение государственного управления.

Реализация целей государственного управления основывается на базисных положениях, которые заключаются в принципах государственного управления - фундаментальные, научно обоснованные и по большей части законодательно закрепленные положения, в соответствии с которыми строится и функционирует система государственного управления. Отличительные свойства - диалектичность и системность. С учетом специфики государственного управления выделяют подсистемы принципов управления: общие (общесистемные), организационно-технологические и частные.

Система государственного управления, как и всякое социально организованное образование, состоит из функционально объединенных связями подсистем (элементов), которые обладают специфическими свойствами, благодаря чему и находят свое место в структуре организации. Так, организационно-функциональная структура государственного управления недвижимым имуществом Красноярского края представляет собой распределение объектов собственности на однородные группы на основании общих существенных признаков, определяющих содержание и характер управленческих решений.

В соответствии с программно-целевым методом и системным использованием имеющихся ресурсов для достижения поставленной цели в системе государственного управления недвижимостью Красноярского края построено «древо» целей, посредством которого описывается их состав, взаимосвязь, упорядоченная иерархия.

Анализ управления недвижимым имуществом Красноярского края, а также построенное дерево целей и классификация его по целям управления, позволит реализовать дифференцированный подход к выбору методов управления, способов распоряжения недвижимостью региона для достижения желаемого результата, что в свою очередь определит содержание и характер управленческих решений.

Список используемых источников

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // СЗ РФ от 26.01.2009. - №4. - Ст. 445.

2. Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ (07.05.2013): ФЗ от 06.10.2003 №131-ФЗ // СЗ РФ от 06.10.2003. - №40. - Ст. 3822.

Агентство по управлению государственным имуществом Красноярского края [Электронный ресурс] Режим доступа: http://www.proks.info/kray_obj/

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Лекции / Г.В. Атаманчук. - Челябинск: ЧелГУ, 2008. - 700 с.

Аубакирова И.У. Методологические подходы к исследованию института государственного управления: теория вопроса / И.У. Аубакирова // Право и жизнь. - 2013. - №179 (5). - С. 45-60.

Бахрах Д.Н. Административное право / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - М.: Норма, 2008. - 816 с.

Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление / И.А. Василенко. - М.: Юрайт, 2010. - 415 с.

Васильев А.А. Система муниципального управления / А.А. Васильев. - М.: Крокус, 2010. - 160 с.

Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов / Н.И. Глазунова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006. - 512 с.

Голощапов Р.В. Государственное управление: Учебное пособие / Р.В. Голощапов, А.Г. Пятков. - Хабаровск: ДВАГС, 2005. - 183 с.

Государственное управление: основы теории и организации. Учебник. В 2 т. Т. 2 / Под ред. В.А. Козбаненко. - М: Статут, 2004. - 592 с.

Грудцына Л.Ю. Гражданское общество и частное право / Л.Ю. Грудцына // Новый юридический журнал. - 2013. - №2. - С. 7-15.

Зеркин Д.П. Основы теории государственного управления. Курс лекций / Д.П. Зеркин, В.Г. Игнатов. - Ростов н/Д: Март, 2005. - 512 с.

Игнатьева А.В. Исследование систем управления: учебное пособие / А.В. Игнатьева, М.М. Максимцов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. - 168 с.

Кемельбева С.С. Теория государственного управления: учебно-методический комплекс / С.С. Кемельбева. - Караганда: КЭУ Казпотребсоюза, 2007. - 86 с.

Лапыгин Ю.Н. Теория организации / Ю.Н. Лапыгин. - М.: Инфра-М, 2007. - 311 с.

Основы социального управления: Учебное пособие / Под ред. В.Н. Иванова. - М.: Высш. шк., 2001. - 271 с.

Охотский Е.В. Государственное управление в современной России: Учебно-методический комплекс / Е.В. Охотский. - М.: МГИМО (У) МИД России, 2008.

Райзберг Б.А. Современный экономический словарь / Б.А. Райзберг, Л.Ш. Лозовский, Е.Б. Стародубцева. - М.: ИНФРА-М, 2011. - 512 с.

Рой О.М. Система государственного и муниципального управления / О.М. Рой. - СПб.: Питер, 2009. - 368 с.

Ядрова И.В. Управление государственной и муниципальной собственностью региона / И.В. Ядрова // Социально-экономические проблемы регионального развития: Сб. науч. тр. - 2008. - №5 (18) - С. 25.

Ольга Константиновна ЯСТРЕБОВА, генеральный директор ООО «ЭКОРИС-НЭИ», ведущий научный сотрудник научно-исследовательской лаборатории «Исследование проблем общественных финансов» РАНХиГС при Президенте РФ, кандидат экономических наук. Ольга Викторовна БОГАЧЁВА, ведущий специалист ООО «ЭКОРИС-НЭИ»,
кандидат экономических наук: в рамках настоящей статьи основное внимание уделяется вопросам методологии подготовки государственных программ на региональном уровне, а именно применению логико-структурного анализа и общих принципов формирования элементов программы.

С установлением Бюджетным кодексом права субъектов РФ и муниципальных образований на формирование бюджета в программном формате в российских регионах активизировался процесс подготовки государственных (муниципальных) программ. К настоящему времени более половины субъектов РФ уже приняли нормативную базу, регламентирующую формирование и реализацию государственных программ, а 16 регионов утвердили госпрограммы и приступили к их реализации.

Следует, однако, отметить, что формально осуществленный переход к программному формату бюджета не гарантирует повышения качества управления общественными финансами и достижения целевых показателей. Функциональность государственной программы как инструмента решения стратегических задач органов власти во многом зависит от качества ее подготовки, четкости структуры и правильности формулирования основных элементов.

Недооценка логико-структурного анализа и общих принципов формирования элементов программы, успешно зарекомендовавших себя в международной практике, нередко приводит к снижению качества региональных программ. Разработчики не всегда справляются с трудностями составления и формулирования государственных программ, формирования системы показателей результатов и их увязки с целями, задачами и мероприятиями. Государственные программы должны формироваться в рамках четкой иерархической системы: цели программы — задачи программы - мероприятия программы. Все элементы этой цепочки должны быть связаны между собой системой показателей непосредственных и конечных результатов.

Первый уровень структуры государственной программы образуют подпрограммы, которые в свою очередь делятся на основные мероприятия и ведомственные целевые программы. Общим принципом выделения подпрограмм является их формирование по функциональному принципу (отрасли, услуги). Такие подпрограммы непосредственно направлены на удовлетворение потребностей определенных категорий потребителей и обеспечивают достижение цели государственной программы. В составе подпрограмм может быть сформирована обеспечивающая подпрограмма, цели и задачи которой направлены на обеспечение эффективного управления реализации госпрограммы, в том числе на обеспечение эффективного исполнения государственных функций, повышение доступности и качества оказания государственных услуг в сфере реализации госпрограммы, повышение эффективности и результативности бюджетных расходов при реализации госпрограммы.

Применение проектного подхода к государственным программам предполагает, что программы разрабатываются и реализуются в рамках жизненного цикла проекта, проходящего следующие стадии:

· формулирование проекта в контексте национальной стратегии (сбор и анализ информации, идентификация проблем и потребностей, в том числе финансовых для реализации проекта, формулирование проектных предложений);

· планирование проекта (формирование организационной структуры и разработка проекта);

· осуществление проекта (финансирование, реализация проекта, включая мониторинг и корректировку по итогам мониторинга);

· завершение проекта (оценка проекта, которая происходит обычно по следующим критериям: адекватность, результативность, эффективность, социально-экономический эффект, устойчивость) и определение перспектив проекта. При этом в соответствии с жизненным циклом проекта последняя стадия может стать началом первого этапа.

«Дерево проблем» и «дерево целей»

Управление жизненным циклом проекта осуществляется с помощью инструментов логико-структурного анализа, который содержит практические механизмы для подготовки программных предложений, планирования и управления реализацией программы. Логико-структурный анализ предполагает построение «дерева проблем» и «дерева целей» как системы решения проблем. При этом подготовка государственной программы начинается с идентификации и анализа основных проблем на основе показателей, характеризующих состояние конкретной сферы (проблемное поле). В ходе анализа должны быть определены заинтересованные в реализации программы группы и группы благополучателей, выявлены ключевые проблемы и намечены пути их решения.

Следует отметить, что необходимость глубокого анализа проблем в конкретной сфере деятельности нередко недооценивается региональными органами исполнительной власти. Анализ проблем часто проводится формально, без учета целевых групп населения и местной специфики, на которую направлена данная программа, что может привести к неточному формулированию целей и задач региональной госпрограммы и отсутствию логических связей между основными ее элементами.

В процессе анализа проблемного поля должна быть выделена (сформулирована) основная (центральная) проблема, которая является общим следствием конкретных проблем данной сферы. Выявленные проблемы сортируются по группам, в результате чего формулируются общие для каждой из групп проблемы. Учитывая особенность государственных программ, основным критерием формирования групп является группировка по отраслевому (функциональному) признаку (функции, виды государственных услуг). Например, для региональной государственной программы «Развитие дорожного хозяйства и общественного транспорта» могут быть выделены следующие группы проблем:

· проблемы дорожного хозяйства регионального значения;

· дорожного хозяйства местного значения;

· общественного транспорта;

· безопасности и экологии;

· управления отраслью.

При формировании «дерева проблем» можно использовать форму таблицы, в которой соответствующие клеточки заполняются формулировками проблем.

«Дерево проблем» формируется в соответствии со следующими принципами:

· если проблема является причиной, то она помещается на уровень ниже;

· если проблема является следствием, то она помещается на уровень выше;

· если проблема не является ни причиной, ни следствием, то она помещается на тот же самый уровень.

Построение «дерева проблем» позволяет перейти к подготовке «дерева целей» программы, так как основным подходом к его формированию является переформулирование «дерева проблем». «Дерево целей» может рассматриваться как положительное зеркальное отображение «дерева проблем».

Логическая матрица

Следующим этапом подготовки государственной программы является заполнение ее логической мат-рицы.

В целом применение логико-структурного анализа при подготовке государственной программы позволяет не только обосновать цели, результаты, мероприятия программы и финансовые ресурсы, необходимые для их достижения, но и определить возможные риски, которые могут возникнуть в ходе реализации программы, спрогнозировать степень их влияния на реализацию программы и подготовить меры для противодействия. Рассчитанные на этапе планирования программы показатели ожидаемых конечных результатов будут играть важную роль в процессе принятия решений по распределению бюджетных ассигнований.

Понятие цели и целеполагания в государственном управлении. Формирование организационно-функциональной структуры институтов государственного управления начинается с определения целей. Соответственно цель государственного управления заключается в создании оптимальных условий достижения определенного уровня состояния общества и государства в соответствии с намеченными перспективами их развития.

Цели государств отличаются большим разнообразием. Однако нет практически ни одного политического режима, который хотя бы формально, демагогически не выдвигал в качестве главной цели благосостояние граждан (подданных) своего государства.

Обоснование и четкая формулировка целей государственного управления является важной и значимой управленческой задачей.

Для рационального и качественного определения целей необходимо учитывать прошлый опыт, наиболее актуальные общественные потребности, имеющуюся ресурсную базу. Процесс целеполагания следует рассматривать как обоснование целей развития управляемого объекта на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения. Исследователь Н.И. Глазунова отмечает, что обоснование цели имеет свои закономерности, обязательные процедуры (действия), выступая системообразующим этапом управляющего воздействия.

Первая закономерность целеполагания определяется тем содержанием, какое мы вкладываем в понятие «цель».

Цель управления - это исходная категория управления, она отражает желаемое, возможное и необходимое состояние управляемого объекта, которое должно быть достигнуто; это тот идеал, та логически основанная конструкция, которую требуется создать и воплотить в жизнь.

Вторая закономерность целеполагания определяется субьективацией этого процесса. Цель формулируется людьми, выступает необходимым опосредующим фактором между объективными, реальными тенденциями, потребностями и волевой, субъективной, мыслительной деятельностью субъекта управления.

Третья закономерность (процедура) целеполагания - необходимость альтернативных социальных прогнозов, их прозрачное обсуждение и на этой основе структурирование целей по приоритетности. Очевидно, что ни одна группировка политиков не обладает правом на абсолютную истину. Только на пути взаимных договоренностей, открытого поиска оптимума целей возможны стабильность и развитие жизнедеятельности людей.

Четвертая закономерность (процедура) целеполагания обусловлена необходимостью переложения целей на формат программ и действий как стратегии развития на перспективу. Программы содержат концепцию развития общества (отдельной территории, отрасли, организации), ориентированную на повышение качества жизни граждан, обоснованный механизм ее реализации. Управлять - значит, программировать развитие, решение общественных проблем.

Программы трансформируют в конкретные планы, содержащие четко обозначенные сроки реализации основных мероприятий программы, этапность, ресурсное обеспечение, методы, субъектов действий и степень ответственности за действия, выполнение плана.

Древо целей в государственном управлении. По мере реализации основных и обеспечивающих целей возникает огромное многообразие побочных целей, призванных обеспечивать целостность, динамизм и надежную управляемость государства как системы. Сформировать структуру целей государственного управления, расположить их в строго иерархическом порядке, проследить взаимосвязь между целями разного содержания, их логику и взаимную увязку при достижении основной цели позволяет прием, получивший название «древа целей». Древо целей в государственном управлении есть способ формирования структуры целей программы государственного развития, обеспечивающий взаимосвязь множества целей и подцелей разного содержания (социальных, политических, экономических, духовных и т.д.), их согласование для достижения качественных изменений в заданном направлении. Древо целей имеет иерархическую структуру. В ней, по существу, представлена общая стратегия государственного управления, что придает ему системно-организованный характер.

Древо целей государственного управления образует конкретную систему зависимости, позволяющую определить место и роль каждой конкретной цели в процессе ее осуществления, разграничить их по степени важности при существующих условиях управленческой деятельности. Формирование древа целей государственного управления происходит по восходящей от общего к частному. Отправным началом служит главная цель. От нее берут начало отдельные составляющие промежуточные цели, которые в свою очередь расчленяются на более частные, восходя к своей вершине. Тем самым происходят целеполагание, целеопределение и целеутверждение осуществления государственного управления.

Хотя построение древа целей - технико-методологический прием, который не несет в своей основе идеологической и политической нагрузки, сама совокупность элементов, составляющих «ствол», «ветви», «крону» и другие элементы древа, дает достаточно полное представление о характере государства, социальной направленности его целей, их приоритетности и средствах достижения.

Идея представить систему целей государственного управления в виде древа, уходящего «корнями» (средствами коммуникации) в «почву» (социум), родилась не случайно. В самом деле, общество, государство, с точки зрения жизнедеятельности, развития и функционирования, приспособления к условиям существования, принципиально не отличается от живого организма, то, и другое - системы, где совершаются процессы, которые могут быть описаны категориями теории систем. В частности, к обществу и государству применимо такое свойство системы, как стремление к достижению последовательного совершенствования, отработки механизмов обеспечения жизнедеятельности. Сравнение социума с «почвой», которая питает древо целей, тоже не случайно. В этом находит подтверждение мысль классика о том, что человечество ставит перед собой только те задачи, которые оно в состоянии решить. Если питательная среда не в состоянии обеспечить жизнедеятельность древа целей, последнее погибает, какими бы прекрасными порывами ни руководствовались его создатели.

При формировании древа целей государственного управления субъект управления должен обладать исчерпывающей информацией о потребностях и интересах общества, социальных групп, граждан государства, т.е. о нуждах общества в государственном управлении. Ему необходимо иметь отчетливое представление о ресурсной базе в самом широком смысле, включая материальные, финансовые, интеллектуальные, организационные возможности, правовое обеспечение и т.д. Это должно по возможности свести к минимуму элемент субъективизма при определении целей управления.

Таким образом, цели, представленные в определенном «древе», должны соответствовать главному требованию - быть социально мотивированными, объективно обусловленными и обоснованными.

На древе целей, конечно, обозначаются цели достижимые. Но иногда, как отмечает Н.И. Глазунова необходимо осмыслить, озвучить и определить иерархию недостижимых целей. К примеру, президент (мэр, глава администрации, должностное лицо) публично признает, что знает о существующей проблеме, надежде людей на ее скорое решение. Знает, но считает необходимым признать, что на данный момент нет ресурсов на решение проблемы и этот факт не означает отказ вообще решать данную проблему. Обозначение таковых целей - недостижимых на данном этапе - будет означать откровенный разговор с людьми как с партнерами, а не как с «управляемыми» и укрепляет доверие к власти.

Классификация целей государственного управления.

Проблема классификации и систематизации целей государственного управления является предметом исследования, дискуссии и обсуждения многих государствоведов. Можно констатировать, что критерии и подходы к такой классификации еще не являются достаточно устоявшимися и обоснованными единым теоретическим видением.

По нашему представлению достаточно логичен и обоснован подход Г.В. Атаманчука, который предлагает следующие виды целей государственного управления:

Общественно-политические, охватывающие комплексное, целостное, сбалансированное и качественное развитие общества;

Социальные, отражающие влияние общественно-политических целей на социальную структуру общества, взаимоотношения ее элементов, состояние и уровень социальной жизни людей;

Духовные, связанные в одном аспекте с восприятием духовных (культурных) ценностей, которыми руководствуется общество, а в другом - с введением духовного потенциала общества в реализацию общественно-политических и социальных целей;

Экономические, характеризующие и утверждающие систему экономических отношений, обеспечивающих материальную основу реализации общественно-политических и иных целей;

Производственные, состоящие в создании и поддержании активности тех управляемых объектов, которые соответствуют вышеназванным целям и способствуют их осуществлению;

Организационные, направленные на решение организационных проблем в субъекте и объектах государственного управления - построение соответствующих функциональных и организационных структур;

Деятельностно-праксеологические, предполагающие распределение и регулирование деятельности по конкретным структурам, служебным и рабочим местам;

Информационные, ведущие к обеспечению намеченных целей необходимой, достоверной и адекватной информацией;

Разъяснительные, требующие отработки знаний, мотивов и стимулов, способствующих практическому осуществлению комплекса целей государственного управления.

Исследователь Н.И. Глазунова предлагает следующую классификацию целей для государственных органов и системы государственного управления:

1) цели-задания; 2) цели-ориентации; 3) цели самосохранения.

Цели-задания госорганов (организаций) - это собственно управленческие цели, т.е. цели управления социальной системой, содержательно ориентированные и подчиненные достижению главной ее цели.

Цели-задания ставятся вышестоящим субъектом управления и, как правило, нормативно закрепляются в положении, уставе, регламенте и т.д. В них отражается назначение данной организационной структуры, место и роль в системе госуправления, т.е. то, ради чего она создана.

Цели-ориентации отражают общие интересы членов коллектива, призванного осуществлять поставленные цели-задания. Определение содержания данного вида целей весьма сложно, поскольку мотивы деятельности отдельных участников управления могут быть достаточно разнородными и труднодоступными для выявления.

Выявление и формирование целей-ориентаций коллектива госоргана (организации) - важный элемент и показатель готовности, наличия мотивационной культуры и профессионализма госслужащих.

Цели-ориентации управляющей организации в любой сфере воздействия должны соответствовать социальным целям-заданиям, сводиться к поиску правильного ответа на вопрос: что является конечным результатом функционирования коллектива, каждого его должностного лица и работника?

Цели самосохранения организационной структуры управления как относительно автономного образования отражают ее стремление сохранить свою целостность и стабильность, равновесие во взаимодействии с окружающей средой. Именно в этом виде целей проявляются усилия системы, направленной на совершенствование своей структуры, обеспечение необходимыми ресурсами и т. д. .

Хэл Дж. Рейни предлагает следующую типологию:

1. Официальные цели. Официальные цели, по убеждению автора - это обнародованные формулировки основных целей и ценностей организации. Официальные цели можно часто встретить в заявлениях о миссии и годовых отчетах, где они призваны усилить легитимность организации и создать стимулы для ее членов.

2. Оперативные цели. Оперативные цели - это относительно конкретные, непосредственные цели, к которым стремится организация и которые отражаются в ее реальных действиях и процедурах.

Д.П. Зеркин и В.Г. Игнатов полагают, что управленческие цели классифицируются по многим основаниям: по уровню на шкале общественно-политических ценностей - высшие цели и цели обыденной практики; по степени общности - общенародные (общегосударственные), национальные, классовые, групповые (корпоративные), коллективные, индивидуальные; по значимости сфер жизнедеятельности общества - экономические, социальные, политические, культурологические, конфессиональные; по временным параметрам - долгосрочные, среднесрочные, краткосрочные, текущие; по актуальности - требующие безотлагательного осуществления, независимо от ситуации и актуализированные сложившейся ситуацией; по достижимости - реально достижимые и возможно (теоретически) выполнимые и т.д. Ранжирование целей - неотъемлемый, существенный аспект разработки решений.

Типология целей предопределяет различие видов решений. Общенародные, общегосударственные, долгосрочные цели реализуются в политических решениях руководящих органов государства, в форме общих политических стратегий. Экономические, социальные и др. цели, связанные с функционированием и развитием отдельных сфер деятельности общества, составляют рациональную основу соответствующих политик. Краткосрочные, текущие цели претворяются в административных, оперативно-тактических решениях. Проблемы и цели регионального и местного масштабов получают отражение в решениях органов власти и управления соответствующих уровней.

В.Ф. Калина и В.А. Козбаненко считают, что при структурировании целей государственного управления следует исходить из логики исторического процесса развития государства как системы, в которой каждая предыдущая цель детерминирует последующую. Естественно, что наряду с общей определяющей целью государство выдвигает множество иных весьма значимых целей, но все они призваны развивать и дополнять основную цель.

Цели государственного управления формируются исходя из целей государства, преследующих реализацию его общественных функций. Основной стратегической целью, стержнем государственной политики, выступает обозначенная в начале главы конституционная цель создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Поскольку управленческие цели намечаются и формулируются людьми, они носят субъективный характер. Но, будучи выражением реальных потребностей общества на определенном этапе его развития, они объективны по своей сути.

Достижение стратегической цели разбивается на этапы, временные от- резки, в течение которых с учетом меняющихся обстоятельств и наличия определенных ресурсов выдвигаются оперативные цели, которые в свою очередь могут подразделяться на множество целей или блоков, носящих более частный характер.

Корректировка движения по направлению достижения стратегических целевых установок осуществляется посредством тактических целей. Последние требуют от субъекта управления высокого управленческого мастерства, способности быстрого реагирования на происходящие события. Поэтому тактические цели еще именуют обеспечивающими.

Цели государственного управления могут быть классифицированы и по другим основаниям. Например, по объему они могут быть общими или частными. Общие охватывают весь комплекс государственного управления Частные - отдельные подсистемы. По результатам цели государственного управления могут быть конечными и промежуточными. По времени они могут быть перспективными (отдаленными, близкими) или непосредственными. По отношению к главным целям могут возникать побочные (вторичные), которые нередко связаны с преодолением разного рода препятствий при достижении основных целей.

Цели не должны носить волюнтаристского характера и призваны отвечать проверенной мировой практикой системе требований. Они должны быть научно обоснованными, обусловленными объективными тенденциями общественного развития, социально мотивированными, иметь достаточное ресурсное обеспечение и системную организацию.

Обеспечение целей государственного управления. Цели должны иметь соответствующее ресурсное обеспечение.

Ресурсы выступают важнейшим элементом в механизме государственного управления. Как известно, реализация управленческого решения, действие закона есть организуемый процесс перевода его норм в реальное поведение граждан и функционирование институтов общества, протекающий циклически, системно, с использованием комплекса средств для достижения его цели.

Необходимо отметить важность и значимость следующих ресурсов государственного управления: ресурсы права, ресурсы демократии, ресурсы организации. Рассматривая ресурсы права, следует учитывать, что любые цели, которые ставятся в государственном управлении, должны оцениваться с точки зрения их соответствия правовым требованиям (справедливости, правды, гуманизма), закрепляться законодательно и проводиться в жизнь с опорой на силу законов и государственных механизмов осуществления последних. Только в этом случае цели государственного управления не останутся на бумаге или в речах лидеров, а будут, хотя бы в пределах правовых возможностей, практически реализовываться.

Сущность ресурса демократии заключается в том, что представители общественных слоев должны знать цели государственного управления и разделять их, желать их реализации и быть способны практически работать в этом направлении. А для того чтобы участие людей в осуществлении целей государственного управления было осознанным и активным, необходимо доверие к этим целям и реальное ощущение людьми совпадения результатов реализации целей с их потребностями и интересами.

Значимость и необходимость ресурса организации как упорядочения, рационализации системы государственного управления заключается в том, что организация позволяет рационализировать и облегчить выработку целей государственного управления.

Отсутствие необходимых ресурсов является часто причиной невыполнения поставленных целей и задач.

Ресурсное обеспечение может совершенствоваться в количественном и качественном отношениях. Качественное его улучшение, как правило, является более сложной проблемой, но и положительный эффект здесь значительнее. Например, увеличение численности личного состава не создаст «профессионального ядра» кадров. Более того, квалифицированные работники способны решать стоящие перед системой задачи не числом, а умением.

Аналогичным образом обстоит дело с материально-техническим обеспечением. Так, тщательно продуманное территориальное размещение экспериментальных лабораторий, оснащенных техникой для производства сложных экспертиз, может удовлетворить потребности в их проведении с меньшими затратами, чем простое увеличение соответствующего оборудования и экспертов, и т.д. Естественно, совершенствование ресурсного обеспечения требует предварительного анализа потребностей системы, конкретных органов государственного управления и степени их соответствия наличным резервам, а также возможности их перераспределения и использования с учетом научно обоснованных нормативов.

Другая проблема ресурсного обеспечения государственного управления связана с возникающими во все времена противоречиями между теми, кто выделяет ресурсы, и теми, кто их использует. Известно, у кого больше ресурсов, у того больше власти и возможностей. Ресурсы - это источник реализации всех видов целей, при том, что выделяемые ресурсы будут использованы на благо народа, в интересах дела. Бывает, что правительственная программа полностью достигла целей, решила проблему, ради которой разрабатывалась, исчерпала свои возможности: бывает, что созданная с самыми благими пожеланиями программа терпит полный провал, нисколько не продвинувшись к цели.

Автор Г.В. Атаманчук отмечает, что результаты деятельности никогда не совпадают абсолютно с полагаемой целью как идеальным предвосхищением будущего, ибо реальные связи всегда богаче, многостороннее любого идеального образа, существующего в сознании субъекта в момент постановки цели. Расхождение также детерминировано ресурсами, средствами реализации цели. С одной стороны, в зависимости от поставленной цели осуществляется выбор ресурсов для ее достижения, с другой - та совокупность ресурсов, которыми располагает субъект, в общем виде предопределяет реально достижимые пели. Неправильный выбор средств означает невозможность достижения цели. Идеальное полагание будущей деятельности вне выбора определенных ресурсов, средств может означать, что речь идет не о конкретной цели, а лишь об абстрактном и туманном стремлении.

Целевые комплексные программы (ЦКП) разрабатываются с целью достижения социально-экономических целей на основе повышения эффективности общественного производства за счет средств бюджета Украины.

Разработка программы предполагает определение перечня и содержания мероприятий, их взаимное согласование по срокам реализации, распределение ресурсов. Мероприятия охватывают, как правило, не только непосредственно сферу производства, которая предполагается программой, освоение технологии, но и родственные отрасли производства предметов и орудий труда, необходимых для выпуска программной продукции, а также смежную сферу производственного и непроизводственного потребления целевого продукта. Для каждой программы перечень таких мероприятий является специфическим и зависит от содержания программ, сроков реализации, уровня программирования.

Формированию перечня проблем, по которым должны разрабатываться целевые комплексные программы, предшествует определение приоритетных направлений развития национальной экономики и социальной сферы, которые требуют программного решения. Верховной Радой Украины приняты такие приоритетные направления: здоровье человека, охрана окружающей среды, продовольствие, наукоемкие технологии, ресурсосбережение, информатика, автоматизация и приборостроение, новые вещества и материалы, национально-культурное возрождение.

По этим направлениям с учетом критерия актуальности методом экспертных оценок определяют перечень программ. Перечень государственных программ формирует Академия наук Украины с участием заинтересованных министерств, ведомств, научно-исследовательских учреждений. Этот перечень рассматривается в Кабинете Министров Украины, который вносит соответствующие изменения и передает его на рассмотрение Верховной Рады Украины, которая принимает окончательное решение.

По установленному перечню проблем открывается конкурс на разработку конкретных целевых программ. Участники конкурса должны разработать предложения по созданию программы: концепцию, структуру, четко сформулировать конечную цель программы, определить перечень проектов (мероприятий), которые будут реализовываться в рамках программы.

Победитель конкурса определяет главную организацию, сроки, объемы и механизмы финансирования программы, форму реализации задач, контроль за их выполнением.

Типичный перечень показателей программ социально-экономического развития:

o производство важнейших видов продукции для нужд программы;

o лимиты капиталовложений и объемы строительно-монтажных работ на реализацию программы;

o государственный заказ на производство (поставка) продукции, работ и услуг, необходимых для выполнения программы;

o государственный заказ на введение в действие производственных мощностей и основных фондов;

o перечень важнейших строек;

o. расходы сводного государственного бюджета на реализацию целевой программы;

o затраты валютных ресурсов;

o перечень важнейших мероприятий в сфере внешнеэкономических связей.

Разработка государственных комплексных экономических программ основывается на использовании программно-целевого метода системно-структурного анализа с построением иерархической модели типа "дерева целей", в которой согласуются цели со средствами их достижения.

Алгоритм разработки программ

Разработка программы происходит в следующей последовательности:

1. Формируется перечень важнейших проблем. Выделяется определенная проблема и определяется задание на разработку программы для ее (проблемы) решения, в котором определяют: цель программы, лимиты ресурсов, участников реализации программы и другую необходимую информацию.

2. Уточняются количественные параметры, характеризующие цели программы и определяются задачи ее реализации по отдельным периодам. Генеральная цель программы, как правило, делится на составляющие, образуя упорядоченную иерархию задач, которые отражают внутреннюю структуру как проблемы, так и программы.

3. Формируется перечень задач и комплекс мероприятий для реализации программы. Перечень основных задач программы устанавливается исходя из построенной иерархии целей. Для каждой задачи разрабатываются последовательные этапы их выполнения.

4. Рассчитываются основные показатели и ресурсное обеспечение программы. Осуществляется оценка новых затрат ресурсов и капитальных инвестиций на реализацию программы. Формируются перечни материальных ресурсов с указанием поставщиков и получателей, определяется экономический эффект.

5. Осуществляется оформление программных документов, согласования и утверждения программы.

Формирование программы предполагает определение главной цели с последующим ее розпордилом иерархическую множество конкретных целей. Общая цель программы разбивается на функциональные и предметные цели, которые в свою очередь делятся на множество локальных (частных) задач, называются "дерево целей". Процедура построения "дерева целей" является эвристической, то есть основывается на оценке экспертов и включает следующие стадии:

o построение функционального "дерева целей";

o формирование комплекса цилерсализуючих систем;

o разработка целевых нормативов;

o ранжирование целей.

Ресурсное обоснование программы предполагает определение затрат на осуществление каждого из мероприятий программы и на программу в целом. В этом разделе программы отображается потребность в капитальных вложениях, необходимых основных видах материальных ресурсов, потребность в рабочей силе, финансовых ресурсах, в том числе валютных.

Методы разработки и обоснования различных вариантов ЦКП

o экономический анализ развития отдельных комплексов и сфер экономики, удовлетворение потребностей народного хозяйства и населения в конечной продукции, сравнение альтернативных вариантов;

o структурный анализ, то есть методы формирования структурных и технологических вариантов удовлетворения потребностей народного хозяйства в продукции определенного комплекса и производства;

o балансовые методы (нормативные и статистические), связывают конечные, показатели по основным промежуточными и ресурсным показателям;

o факторное обоснование уровня и основных показателей развития (производственная функция, производство и распределение продукции). Анализ программ государственных ассигнований осуществляется по следующим

этапами:

1) определение потребности, источники спроса на ту или иную государственную программу;

2) определение несостоятельности рынка при решении определенных проблем и выявления предмета программы;

3) определение альтернативной программы, которой можно воспользоваться для решения конкретных проблем, и вывод о важности характеристик программы для предсказания ее последствий;

4) идентификация эффективности последствий альтернативной программы;

5) идентификация дистрибьюторских последствий альтернативной программы;

6) идентификация соотношений равенства и эффективности;

7) идентификация пределы, на которой альтернативные программы достигают цели государственной политики;

8) определение влияния политического процесса на разработку и реализацию государственных программ.

В демократических странах Запада правительства несут ответственность за удовлетворение жизненно важных потребностей индивида. В США такая политика берет начало со времен Ф. Рузвельта. В 1964 президент Л. Джоисон объявил программу "войны с бедностью". Он считал, что обязанностью государства является не только забота о бедных, а уничтожение коренных причин бедности. Сейчас в США разрабатываются государственные программы благосостояния. Одни из них гарантируют выплаты наличными (Программа помощи семьям с детьми на иждивении, Программа обеспечения дополнительного дохода и т.п.). Программы второго вида гарантируют целевую помощь ("Medicaid" обеспечивает бесплатную медицинскую помощь гражданам с низким уровнем дохода; программы строительства жилья и обеспечения электроэнергией предоставляют субсидии для удовлетворения потребностей в жилье и электроэнергии, то есть помощь в натуральной форме).

Выбор вариантов мероприятий должен осуществляться путем сравнения результативности программы и затрат на ее реализацию. Оптимальной будет та программа, которая обеспечит высокий социально-экономический эффект.